摘 要：“新三期叠加”下中国经济出现新发展和新变化：一是新旧动能转换出现“黄金交叉”；二是中美博弈进入战略相持；三是公有部门在私人杠杆去化之际进一步担负起稳增长责任。中国宏观经济治理也正在发生深刻转变：坚持内需主导，建设强大国内市场成为首要任务；坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能成为核心目标；更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争成为重要策略；主动运筹国际空间、塑造外部环境成为重大诉求。“十五五”时期，我国要提升宏观经济治理效能，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。
关键词：《“十五五”规划建议》；“新三期叠加”；战略相持阶段；有效需求不足
2025年中国经济平稳运行，稳中有进，“稳”住了基本盘，“进”在了高质量。尽管面临复杂内外环境，依然展现出强大韧性。2025年中国经济全年增长5%，位居世界主要经济体前列，经济总量超过140万亿元人民币，对世界经济增长的贡献率在30%左右，依旧是世界经济复苏的关键力量。中国经济仍处于发展阶段转型、外部冲击频发和私人杠杆去化的“新三期叠加”阶段，但各方面也有新发展和新变化。从发展阶段转型看，新旧动能转换出现“黄金交叉”，新动能摆脱政策依赖，开始形成内生发展模式；从外部冲击频发看，中美博弈进入战略相持阶段，不确定难预料因素增多；从私人杠杆去化看，政府部门杠杆率再超居民部门。在私人部门去杠杆的关键时期，政府部门和国有经济担负起了稳定增长、维持支出的责任。
一、发展阶段转型：新旧动能转换出现“黄金交叉”
2012年党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。我国经济社会发生深刻结构性变化，呈现出明显的发展阶段转型特征。一是需求结构和供给结构逐步发生变化。2012年至2024年，我国消费率从51.6%上升到56.6%，投资率从45.8%下降到40.6%。2012年至2025年，我国外贸依存度从44.6%下降到32.4%，制造业占GDP比重从31%下降到24.7%，服务业占GDP比重从46.4%上升到57.7%。二是工业化、城镇化已经到中后期，人口老龄化趋势明显。2012年至2025年，我国城镇化率从52.6%上升到67.9%，65岁以上老年人占总人口比重从9.4%上升到15.9%。2021年至2025年连续四年出现人口负增长，人口净减少771万。三是房地产业剧烈调整，新旧动能转换出现“黄金交叉”。2021年，我国新建商品房销售额达到18.2万亿元的顶峰，此后即连续四年回落，2025年仅为8.4万亿元。房地产开发投资占固定资产投资的比重，也从2021年2月30.9%的最高点下降到2025年12月的17.1%。2012年至2025年，我国研发经费投入强度从1.9%增长到2.8%，已经超过OECD国家平均水平。2012年以来，我国高技术产业工业增加值增速基本在10%以上，2025年为9.4%。如果以房地产业和建筑业代表旧动能，以信息传输、计算机服务和软件业，租赁和商务服务业，以及科学研究、技术服务和地质勘查业等三个行业代表新动能，如图1所示，新旧动能占GDP比重在2025年出现“黄金交叉”。旧动能GDP占比在2020年达到15.3%的峰值，此后快速下降到2025年的12.1%；新动能GDP占比则从2012年的6%，一路上升到2025年的12.4%，翻了一番还多。
图1 新旧动能占GDP比重(%)
数据来源：WIND和作者计算。
注：旧动能包括建筑业和房地产业；新动能包括信息传输、计算机服务和软件业，租赁和商务服务业以及科学研究、技术服务和地质勘查业。
新旧动能转换的这种积极变化，体现了坚持有效市场和有为政府相结合的制度优势。党的十八大以来，针对发展阶段转型这一重要特征，我国政府科学判断经济形势，及时调整发展理念和实践路径，推动我国经济发展取得历史性成就、发生历史性变革。2013年7月，中央政治局常委会强调，我国经济处于“三期叠加”时期，即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的时期。2013年12月，中央经济工作会议提出我国经济发展进入新常态。2014年12月，中央经济工作会议分析了进入新常态的原因，强调认识新常态、适应新常态、引领新常态是我国经济发展的大逻辑。2015年10月，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，系统回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题。2015年11月，中央财经领导小组会议提出要着力加强供给侧结构性改革。同年12月，中央经济工作会议强调，供给侧结构性改革的关键是抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。2017年10月，党的十九大强调，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。2020年4月，中央财经委会议强调，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2023年12月，中央经济工作会议强调，要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。
经济发展阶段转型的必要性，深埋于此前的经济发展过程中。此前的经济发展动力不会无限持续，在特定阶段必将耗尽，需要开拓新的增长领域、寻求新的增长点。此前经济发展阶段不论是何种增长模式，总会有成本和负面因素，这些问题长期积累会变得越来越严重，在特定时期需要想办法逐步化解。无论是开拓新的增长领域，还是化解累积负面影响，都需要政府经济政策的转变，包括财政、金融、产业等各方面的重大转型和重构。需要政府的“有形之手”一次次掌握着市场的“无形之手”，为创业者们发出信号、指明方向、设置道路，使得经济转型和新领域的发展能够迅速实现，而政府政策也是一个“随着经济环境和政策变化而进行连续性重新设计的过程”（科恩和德隆，2016）。党的十八大以来，我国经济治理方略的不断及时调整，正是这样的连续性重新设计的过程。党的二十届四中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称《“十五五”规划建议》），也是这一调整过程的延续。《“十五五”规划建议》强调，要“提升宏观经济治理效能。强化国家发展规划战略导向作用……促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。显然，“十五五”时期我国要从原有的增长框架中走出来，开辟和确立新的增长框架，要由过去的投资和出口驱动为主转向创新和消费驱动为主。当前，我国新旧动能转换已经从旧动能增速放缓，新动能处在萌芽，还需要依靠政策进行着力培育的第一阶段，逐步进入新动能逐渐摆脱政策依赖，形成内生的新发展模式，进入全面爆发期的第二阶段。
二、外部冲击频发：中美博弈进入战略相持
根据图2世界不确定性指数（WUI）（Ahir等，2022）显示，自2012年（欧债危机）以来，全球不确定性明显上升，并在2020年第二季度（新冠疫情）和2025年第三季度屡创历史峰值。2025年以来的世界不确定性大幅上升，源于美国关税政策引发贸易紧张、俄乌冲突进入长期消耗、全球人工智能竞争白热化等一系列重大事件，呈现出全球治理失序、大国关系重组、地缘政治紧张、科技竞争加剧的鲜明特征。需要强调的是：全球不确定性的这种系统性上升并非偶然，而是脆弱性长期累积的结果，有其必然性，会持续较长时间。从沃勒斯坦现代世界体系的理论视角看，这种全球不确定性系统上升是经济和政治长周期相互交叠的国际大循环进入双重拐点的重要表现。以科技创新为特征的康德拉季耶夫长周期进入拐点，表现为当下以人工智能、量子科技和新能源等为核心的科技创新浪潮。以全球领导权转移为特征的霸权更替政治长周期进入拐点，表现为当前中美全方位竞争愈演愈烈，成为全球各类矛盾的重要焦点。
图2 世界不确定性指数(WUI)
数据来源：
https://worlduncertaintyindex.com/。
2018年3月，特朗普政府对华加征301关税，标志着冷战后最具系统性的大国博弈正式爆发。自此双方经历了包括关税战、科技战、金融战等在内的全方位竞争。2025年4月，针对特朗普政府的新一轮关税，中国坚决采取关税报复、实体清单、稀土管制等措施，打出“对等反制”组合拳。2025年10月，中美双方元首釜山会晤，同意取消或延迟报复关税和管制措施，中美经济博弈进入暂时缓和期。釜山会晤达成三项关键共识：一是关税争端整体延后一年；二是出口管制暂停实施一年；三是美方暂停实施其对华海事、物流和造船业301调查措施一年，中方也相应暂停实施针对美方的反制措施一年。会晤主题聚焦经贸务实合作，搁置敏感地缘议题。这一结果表明：美国已经无法单方面主导博弈节奏，中国具备了在核心领域实施精准反制的能力。
2025年7月，美国国务卿鲁比奥在接受媒体采访时，承认中美关系正进入“战略稳定期”。釜山会晤前夕，美国总统特朗普在社交平台发文，称“两国集团（G2）”即将会晤。2025年被广泛视为中美关系的历史性转折点，双方力量对比发生质变。这一转变并非偶然，而是多年角力积累的结果，釜山会晤是一个标志性事件。美国丹佛大学教授赵穗生指出，特朗普不再强调意识形态和地缘政治冲突，而是转向务实的贸易谈判，以及寻求协商妥协，也让中美进入战略稳定期，双方博弈陷入僵局，也就是谁都打不垮谁、谁都不占优势。中国人民大学教授金灿荣也指出，中美关系当前已由“美攻中守”转向“战略相持”，中国在国力增强、高端制造关键技术逐步突破的背景下，开始掌握主动权。美国虽仍是全球霸主，但综合控制力下降，其盟友关系和国内治理均出现不稳定因素。
毛泽东在《论持久战》中强调，战略相持“这个第二阶段是整个战争的过渡阶段，也将是最困难的时期，然而它是转变的枢纽”。因此，无论从内部转型还是外部冲击看，“十五五”时期的重要性都不言而喻。《“十五五”规划建议》指出：“‘十四五’时期我国发展历程极不寻常、极不平凡”“‘十五五’时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位”。当前世界变乱交织、动荡加剧，霸权主义和强权政治威胁上升，大国博弈更加复杂激烈。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动。从宏观经济治理的角度看，这种战略主动表现为政策空间更充足，从而经济更具韧性。面对外部冲击频发导致的不确定性上升，经济韧性的重要性凸显出来。经济韧性是经济体在复杂环境下适应变化和不断变革的能力。政府及其经济政策是经济韧性的重要来源，政策空间是政府应对经济不确定性的手段和力量储备。在高度一体化的全球经济中，政策空间是由国家间的权力关系塑造的，大国博弈的一个重要面向就是政策空间的争夺。在全球经济治理中具有主导地位的经济体，其政策工具和政策手段往往更多样，政策空间也往往更充足，经济往往更具有韧性。
三、私人杠杆去化：公有部门担负起稳增长责任
在金融体系高度发达、社会财富巨量积累的现代经济中，私人部门债务的总量和结构变化，不但会影响经济稳定和社会公平，还会影响宏观经济政策的传导和效果。如图3所示，从2008年国际金融危机开始，我国私营部门经历了一个明显的加杠杆过程。其中，居民部门杠杆率从2008年四季度的17.6%增长到2020年四季度的61.1%，平均季度环比增长率高达2.6%。非金融企业部门杠杆率从2008年四季度的93.7%增长到2017年一季度的157.7%，平均季度环比增长率为1.6%。私人部门过度借债是现代经济周期的常见特征，很多研究都指出，如果经济衰退之前伴有大规模私人信贷扩张，无论最终是否引发金融危机，其复苏路径通常都会更加曲折。
图3 中国宏观杠杆率（%）
数据来源：国家金融与发展实验室(NIFD)。
从2013年“三期叠加”的“前期刺激政策消化期”的表述看，我国政府较早就关注到私人部门债务扩张风险。之后，从2015年供给侧结构性改革的去杠杆，到2016年下半年以规范和监管影子银行为实质的金融去杠杆，再到2020年8月出台房地产“三道红线”政策，随着情况变化我国政府逐步深化认识，并且果断采取一系列措施。这些措施产生了两方面的效果：一是债务水平和杠杆率的增长趋势得到遏制，金融风险有所释放。如图3所示，非金融企业部门杠杆率在2017年第一季度见顶，居民部门杠杆率在2020年第四季度见顶。二是实体经济遭受一定冲击，叠加发展阶段转型和外部冲击频发，使得我国经济陷入需求不足和预期偏弱的境地。2021年和2022年，中央经济工作会议都提出，我国经济面临“三重压力”（需求收缩、供给冲击、预期转弱）；2023年中央经济工作会议和2024年政府工作报告则指出，有效需求不足和社会预期偏弱是我国经济面临的重大挑战；2025年政府工作报告也指出，内需不振、预期偏弱是我国经济面临的困难挑战；《“十五五”规划建议》强调，有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点是我国经济面临的重要问题；2025年中央经济工作会议也强调我国国内供强需弱矛盾突出。
总之，在发展阶段转型、外部冲击频发和私人杠杆去化的“新三期叠加”阶段，有效需求不足具有长期性和复杂性，成为较长一段时间内中国经济需要克服的主要困难。我国经济的有效需求不足在物价水平上反映较为明显。从2023年3月到2025年12月，我国CPI连续34个月在1%以下，进入明显的低通胀环境。从国际经验看，大量研究都指出，在私人信贷繁荣和资产价格泡沫引致的低通胀甚至通货紧缩环境下，货币政策有效性下降，财政政策乘数变大、有效性提高，此时需要适当牺牲央行独立性，以货币政策配合积极财政政策，以财政政策主导经济走向复苏。如图3所示，我国政府部门从2018第二季度开始快速加杠杆，杠杆率从当季的34.4%，一路上升到2025年第四季度的68.4%，平均季度环比增长率高达2.7%。显然，在私人部门杠杆去化的关键时期，我国政府进行了明显的逆周期操作，担负起了稳定增长、维持支出的责任。同时，货币政策也给予了积极配合。这种积极的财政政策和稳健的货币政策的配合，在兼顾稳增长、防风险和扩大内需等多重经济目标上表现最好。
在2025年房地产深度调整，私人杠杆去化加速之际，政策力度也相应有所加强。如图3所示，2025年我国居民部门杠杆率下降2个百分点，从2024年末的61.4%下降至2025年末的59.4%，四个季度分别变化0.1、-0.5、-0.6和-1.1个百分点。在居民部门杠杆率下降的同时，政府部门杠杆率则明显上升，2025年共上升7.6个百分点，从2024年末的60.9%上升至2025年末的68.4%，四个季度分别上升2.4、2.1、2.1和1.0个百分点。自2015年居民部门杠杆率超过政府部门以来，2025年政府部门再次反超。总之，在新旧动能转换出现“黄金交叉”、中美博弈进入战略相持的同时，我国财政政策和货币政策密切配合，公有部门进一步担负起了维持支出、稳定增长的责任。
四、中国宏观经济治理的深刻转型
2025年是中国经济发展的一个分水岭，新旧动能转换出现“黄金交叉”，中美博弈进入战略相持，公有部门在私人杠杆去化之际进一步担负起稳增长责任。在此背景下，中国宏观经济治理的重心和策略也正在发生深刻转变。这种转变不是对外部冲击的被动应激反应，而是基于实力和博弈态势变化以及自身发展阶段的自觉调整和主动塑造。
1.坚持内需主导，建设强大国内市场成为中国宏观经济治理的首要任务。当前局面下，扩大内需不仅是逆周期调节的工具，更是升级为关乎经济安全与战略主动权的根本举措。庞大的经济体量和市场容量成为中国重要的“安全资产”，强大的内需市场不但能有效对冲外部冲击，还能增加美西方“脱钩断链”的成本。内需越强，中国在全球经济中的稳定器作用就越突出，在中美博弈的长期相持中就越有底气。
2.坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能成为中国宏观经济治理的核心目标。当前，我国宏观经济治理的战略重心已明确转向以创新驱动塑造发展新优势。其核心在于加速培育新质生产力。大国博弈说到底是生产力的竞争，焦点是发展新质生产力。宏观经济治理必须将强化科技创新作为核心驱动，通过实现更多“从0到1”的颠覆性突破、加强关键核心技术攻关，打造自主可控的现代化产业体系。这不仅是摆脱传统增长路径的内在要求，更是通过形成标志性、原创性成果，在激烈的国际竞争中把握未来主导权的根本举措。
3.内外兼顾，更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争，成为中国宏观经济治理的重要策略。宏观调控的重点不再局限于国内，而是将国际经贸斗争也纳入考量。在坚决反制贸易霸凌的同时，中国也持续呼吁通过平等对话解决分歧，在博弈中两手准备，保持灵活性。战略相持阶段博弈焦点已从贸易转向科技和产业链，并且逐步深入到金融和文化等领域。中国的应对之策是加快自主创新，培育以新质生产力为核心的新竞争优势。同时，也要加快建设金融强国，扎实推进文化强国建设。正如沃勒斯坦所强调的，霸权国家必然衰落，其衰落从丧失生产领域的优势开始，然后丧失贸易领域的优势，金融控制和文化控制是其最后的防线，会持续较长时间，但是这些优势最终也会丧失。
4.主动运筹国际空间、塑造外部环境成为宏观经济治理的重大诉求。战略相持不等于封闭，中国正在更加积极地参与全球治理，以制度型开放重塑国际合作优势。通过深化《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DE-PA）等领域谈判，推动自贸试验区向“规则试验田”升级，中国正在主动对接高标准国际经贸规则。在金融领域，稳步推进人民币国际化，扩大本币结算范围，探索数字人民币跨境支付网络。在绿色领域，输出“中国标准”，通过共建海外光伏电站、储能项目绑定新兴市场长期合作。同时，坚定维护多边贸易体系，支持WTO改革，倡导“真正的多边主义”，争取全球南方国家支持。通过扩大进口、平衡贸易，中国能有效化解与欧盟等诸多贸易伙伴的矛盾，从而扩大“国际统一战线”，塑造更有利的地缘经济环境。
总而言之，中美博弈进入战略相持阶段，中国宏观经济治理也正在发生深刻转变：从确保经济不失速，转向谋求更高质量、更安全、更可持续的发展；从偏重短期反制和刺激，转向深层次改革和高水平开放相结合的长远布局；从谨慎防御，转向更具战略定力、从容自信的主动塑造。中国决策层认识到外部挑战的长期性和复杂性，将办好自己的事、做强自身实力作为应对一切不确定性的根本，以苦练内功来应对外部挑战。
2025年12月，中央经济工作会议指出，2025年是很不平凡的一年，通过实施更加积极有为的宏观政策，经济社会发展主要目标将顺利完成，我国经济顶压前行、向新向优发展。会议强调，2026年要做强国内大循环，发展新质生产力，激发高质量发展的动力活力，不断增进民生福祉，守牢安全底线淤。2026年我国增长和通胀目标设定大概率延续2025年，即国内生产总值增长5%左右，居民消费价格涨幅2%左右。2026年我国宏观经济政策总体取向也大概率延续2025年，坚持稳中求进总基调，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。
