李国平，国创智库特邀专家，北京大学政府管理学院教授、博士生导师，北京大学首都发展研究院院长
改革开放以来，我国城镇化建设取得历史性成就，1978—2021年城镇常住人口数量由1.72亿人增加到9.14亿人，城镇化率由17.90%提高至64.72%。高速城镇化在改善城乡居民生活的同时，也产生了无序扩张、水土退化、生态破坏等一系列问题。我国城镇化进程必须由片面追求速度向偏重质量提升的新型城镇化转变。
城镇化的本质是人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起的经济社会变迁，因此人的城镇化是核心，物的城镇化由人的城镇化引起、必须为人的需要服务。新型城镇化对过去城镇化道路的反思和调整，主要体现在坚持以人为核心，将发展目标转向实现人的城镇化。从内涵来看，新型城镇化是质量优先、规模适度的城镇化，人的城镇化关键在于市民化，包括为进入城镇的农业转移人口提供同工同酬的就业机会、均等化的基本公共服务、平等的社会保障体系等。学者们从户籍制度、社会保障体系、土地政策、政府服务品质等视角探讨了农业转移人口市民化存在的问题及其推进策略。进一步地，以人为核心的新型城镇化还对城镇空间格局、县域城镇化、新型城市建设等提出了新要求。完善城镇化空间布局应注重区域发展差异，对城市群中不同位序的城市因地制宜、精准施策。强调围绕县城中心功能提升和城乡融合发展，增强县城的人口吸引力、就业吸纳力、资源承载力和辐射带动力。宜居、韧性、智慧城市建设将有力推动城市发展方式转型，实现城镇化发展成果由全体人民共享。
既有研究对以人为核心的新型城镇化有了较为广泛的讨论，但尚有进一步拓展和深化的空间。鉴于此，本文基于相关政策的脉络梳理，坚持问题导向，通过研判我国新型城镇化建设中存在的关键问题，针对性提出推进以人为核心的新型城镇化建设的政策建议。
一、以人为核心的新型城镇化的政策演进脉络
随着我国新型城镇化战略方针逐步确立为“积极稳妥推进城镇化”以及“大中小城市和小城镇协调发展”，以人为核心的城镇化的政策内涵越来越清晰明确，城镇化的关注点也开始同步落到“人”的身上。经过数十年的政策探索，我国走出了一条具有中国特色、以人为核心的新型城镇化道路，为经济社会高质量发展提供了强大动力。
党的十八大以来，我国以人为核心的新型城镇化政策开始萌芽。党的十八大报告提出要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。自此，“新型城镇化”的概念正式提出，其核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量，目的是造福百姓和富裕农民。2012年召开的中央经济工作会议指出，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。会议强调了城镇化建设对于经济发展的重要作用，它既是现代化建设的历史任务，又是扩大内需的最大潜力所在。在这一政策起步阶段，新型城镇化“新”在强调城镇化质量而非速度，其中蕴含了城市布局合理化、农业转移人口市民化、绿色低碳城镇化等以人为本的理念，为后来的新型城镇化战略探索奠定了基础。
2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了未来新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，标志着我国以人为核心的新型城镇化政策逐渐形成。这是我国第一轮新型城镇化规划，首次明确以人为本的新型城镇化基本原则，提出以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在城镇化布局方面，规划以城市群为主体形态，通过增强中心城市辐射带动功能、加快发展中小城市、有重点地发展小城镇，推动大中小城市和小城镇协调发展。在这一政策形成阶段，新型城镇化“新”在强调人的城镇化，重视解决传统城镇化过程中市民化进程滞后、土地城镇化过快、城镇布局不合理、城市管理服务水平不高等突出问题，保障全体居民共享城镇化建设成果，其核心价值是以人为本。
当前，新一轮新型城镇化建设正面临换挡提质，推动着我国以人为核心的新型城镇化政策进一步丰富和发展。《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》作为我国第二轮新型城镇化规划，对城镇化建设前景进行了前瞻性、全局性、系统性谋划。《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》和《“十四五”新型城镇化实施方案》在明确以人为核心、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略方针的同时，均补充提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，使得县城作为就地城镇化载体的作用不断凸显。县城建设有助于补齐传统城镇化建设过程中的短板，依托县城促进城乡融合发展，在吸引大城市人口回流的同时有效缓解“大城市病”带来的挑战。党的二十大报告进一步强调了人民在城镇化建设中的中心地位，其中农业转移人口市民化关系到近2亿进城务工和就地城镇化的乡村人口，城市规划、建设、治理与宜居、韧性、智慧城市建设关系到9亿城市人口的生产和生活，城市更新更是解决快速城镇化过程中普通社区居民和日益增多的老年人需求的重要方式。以人为核心的新型城镇化战略，有助于进一步提高城镇化质量，推动新型城镇化向纵深发展，是我国进入城镇化提质增效新阶段的必然选择。
二、以人为核心的新型城镇化尚存的问题
我国城镇化进程还远没有结束，到2030年我国常住人口城镇化率有望接近70%，并在2050年达到80%左右。以人为核心的新型城镇化建设表现出诸多的独特性，在取得快速发展的同时也存在一些迫切需要解决的突出问题。这些问题关系到广大城市居民的切身利益，是对国家和城市政府治理水平的重大考验，也是衡量城市治理现代化的重要标准。
（一）农业转移人口市民化进程滞后
2011年以来，我国常住人口与户籍人口城镇化率一直保持着一定差距，到2021年二者之差约为18.02个百分点。与此同时，全国在户籍所在乡镇以外从业的外出农民工规模逐年攀升，由2011年的15863万人增加至2021年的17172万人（见图1）。户籍往往与城镇公共服务和社会保障体系挂钩，成为当前农业转移人口市民化的主要制约因素。对于有落户意愿的农业转移人口而言，进城落户标准高、难以满足，大城市积分落户政策的作用有限，仅靠居住证制度无法实现基本公共服务均等化的诉求。由于进城落户农民“三权”（土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权）退出机制尚不健全，现实中还存在农业转移人口不愿意放弃相关收益、不愿意落户的情况，导致市民化的难度进一步加大。
大量农村富余劳动力来到城镇务工，但受户籍制度等因素影响，他们在就业安居、子女教育、医疗卫生、社会保障、政治参与等方面难以享受与城镇居民同等的待遇和权利，农业转移人口市民化进程滞后。具体来说，平等就业与同工同酬仍待推进，2021年外出农民工月均收入为5013元，仅为城镇单位就业人员的56%左右。居住条件与生活品质尚需大大改善，2017年以来尽管进城农民工人均居住面积持续增加，但住房中配备独用厕所、洗澡设施、暖气、网络的比重仍然不高。随迁子女教育问题对家庭化迁徙产生重要影响，除了关注义务教育年龄段子女入学升学外，也要关注3—5岁随迁儿童因未入园而没人照顾的棘手问题。社会融合与组织参与程度低，截至2021年进城农民工中仅30.4%参加过社区组织的活动，14.5%加入工会组织（见表1）。
（二）土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效
我国的快速城镇化产生了城市空间盲目扩张和无序蔓延问题，许多城市存在“重地轻人”的倾向，造成土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效。通过比较1981年以来我国常住城镇人口与建成区面积的增长率变化趋势可以看出，除了1996—2000年城镇人口增速快于建成区面积增速外，在其他时期，建成区面积增速均快于城镇人口增速。2001—2021年，我国常住城镇人口规模年增长率为3.27%，建成区面积年增长率达到4.89%，持续增长的城市人口驱动用地规模更大比例地向外扩张（见图2）。
土地城镇化与人口城镇化的协调增长是推进新型城镇化建设的关键。为此，本文建立异速增长模型，对我国人口—土地城镇化进程进一步分析。模型表达式为：
A(t)=α·P(t)β
其中，P(t)表示常住城镇人口总量，A(t)表示建成区面积，β为标度指数。等号两边同时取对数可得：
lnA(t)=β·lnP(t)+α0
若标度指数β大于1，则表明土地扩张快于人口增长，即土地城镇化快于人口城镇化，反之则意味着人口城镇化快于土地城镇化。经检验，模型拟合结果如图3所示。结果显示，1981—1995年标度指数为1.70，1996—2000年标度指数为0.46，2001—2012年标度指数为1.51，2013—2021年标度指数为1.28。这进一步说明，1996—2000年是我国城镇人口相对快速增长的时期，仅该时期人口城镇化的速度要快于土地城镇化。除此之外，1981—1995年，我国土地城镇化的速度显著快于人口城镇化，城镇化发展方式较为粗放，出现了较为严重的城市空间无序蔓延问题。21世纪以来，尽管土地城镇化仍然快于人口城镇化，但标度指数呈现逐年降低的趋势，体现出我国城镇化发展方式由粗放发展向高质量发展转型，逐渐进入城镇化提质增效新阶段，但仍然要注意人口与土地城镇化进程不相协调可能带来的无序发展问题。
（三）城市尤其县城的宜居水平有待提升
我国快速城镇化带来的城镇规模急剧扩大、城镇人口快速增加，不同程度上给市政基础设施建设、基本公共服务供给和城市治理能力带来了挑战。现如今，在超大特大城市出现了“大城市病”，在中小城市出现了“城市收缩”，城市“大的过大”“小的过小”，无论是大城市还是小城市都普遍存在宜居水平不高、城市韧性不强等迫切需要解决的问题。比如，交通拥堵问题成为长期困扰超大特大城市的难题，城市人口规模越来越大而拥堵问题也愈加严重，给居民工作和出行带来了诸多不便。大城市房价居高不下，直接导致人均居住面积缩小、住房及物业服务品质降低，使得居民生活品质受到一定影响。优质医疗、教育、文化等公共服务资源过度集聚在大城市，引致中小城市人才进一步外流，在加重“大城市病”的同时也制约了中小城市的可持续发展。
当前，城市交通、住房、医疗、教育等公共服务水平与居民实际需求存在一定差距，宜居城市建设水平总体不高，特别是中西部地区县城的市政公用、公共服务、环境卫生等基础设施短板尤为突出。县城作为新型城镇化建设中就地城镇化的重要载体，对于引导大城市农业转移人口回流具有重要意义，能够在扩大内需、促进城乡融合发展中发挥关键作用。但目前全国县城普遍存在基础设施老旧、医疗教育配套能力不足、科学化精细化治理水平不高等发展瓶颈，使得县城居民的生活品质相较于城市居民有着显著差距，县城的人口磁吸作用尚未充分显现。随着我国逐渐步入老龄化社会，城市尤其县城基础设施的适老化改造需求也相当迫切，比如推动老旧小区楼房加装电梯、探索适合中国文化理念的“居家养老”“社区养老”模式等。
三、以人为核心的新型城镇化建设举措
以人为核心的新型城镇化更加关注人的需要和诉求，旨在打造高品质的城镇生活空间，促进人的全面发展，保障全体人民共享城镇化发展成果。当前，我国城镇化建设已进入提质增效新阶段，需要坚持问题导向，针对上述城镇化建设中存在的突出问题，坚持以人为核心的根本立场，提出有针对性、可操作的新型城镇化高质量发展建议。
（一）坚定不移地走中国特色新型城镇化道路
党的二十大已经明确我国下一阶段新型城镇化发展方向，贯彻落实好党的二十大精神，需要统一认识并采取切实可行的策略。必须坚定不移地以人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为导向，走中国特色的新型城镇化道路。就像党的二十大报告中提出的中国式现代化是人口规模巨大的现代化一样，中国的城镇化也是人口规模巨大的城镇化。我国每增加1个百分点的城镇化率，就意味着增加1400万城市人口，所以中国式城镇化不能急于求成，而应循序渐进。要改变过去片面强调“土地”、“重物轻人”的城镇化思路，将“人”的核心地位注入城镇化建设全过程。无论是城镇化规划建设，还是城镇化评价，都不应再围绕“土地城镇化”和“空间城镇化”，而应围绕“人的城镇化”，兼顾土地、资本、人力资源等要素，回应广大人民对美好生活的诉求。以人为核心的城镇化，关键在于增强人民群众的获得感，使全体居民共享城镇化高质量发展成果，从而走出一条符合中国国情的可持续的城镇化道路。
（二）深入推进农业转移人口市民化
农业转移人口市民化是新型城镇化建设的核心所在，应当高度重视农业转移人口市民化工作，深入推进农业转移人口市民化进程。要从顶层设计的角度破除城乡二元户籍制度，建立城乡统一、全国一盘棋的户籍管理体系。结合各个城市的实际情况，适度放宽放开进城农民的落户条件，杜绝对进城农民的落户门槛歧视，实现让农业转移人口“进得来”。加快完善进城落户农民“三权”退出机制的相关制度安排，切实保障农民对于土地承包、宅基地、集体收益的合法权益，使其在城市落户没有“后顾之忧”。此外，农业转移人口市民化不仅仅关乎户籍，更重要的是在制度设计上让所有在城市中工作和生活的常住人口都能享受到均等的城市公共产品与公共服务。户籍往往与一些公共服务权益挂钩，未在城市落户的农民难以享受到与城镇居民同等的福利待遇。考虑到我国很多城市特别是超大特大城市还有大量的非本地户籍的城市常住人口存在，为了实现当前户籍制度约束下市民化的根本性改革，需要优先有序引导城乡人群在基本社会福利方面拥有平等的权利，积极推进农民工与城镇职工同工同酬，推动实现基本公共服务与社会保障均等化。破解市民化过程中的体制机制与制度障碍，政府部门应积极探索出台就业、教育、住房、医疗保障等领域的市民化配套举措，使更多人享有高品质、安居乐业的城镇生活，增强其获得感和归属感，实现既让农业转移人口“进得来”，又能“留得住”。
（三）持续优化城镇发展格局，促进大中小城市协调发展
在宏观层面上要优化我国城镇发展格局，缓解区域城镇化发展不平衡问题，促进大中小城市协调发展。从区域格局来看，要进一步促进西北、西南、华北地区资源环境承载能力较强城市的发展，合理控制东南地区环境压力过大城市的盲目扩张，继续优化东北地区城镇化发展格局，着力缩小地区城镇化发展差距，增强区域城镇化建设的协调性。习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的文章中明确指出，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。发挥城市群作为我国新型城镇化重要空间载体的作用，通过以中心城市引领城市群发展，积极打造都市圈，有助于形成我国大中小城市协调发展的城镇化格局。以城市群为主要形态的城镇化过程，有助于放大中心城市的辐射带动作用，强化与周边中小城市的分工协作、功能互补，从而形成多层次的区域增长组团。不同等级的城市应因地制宜确定城镇化发展路径，其中，大城市围绕高质量发展，积极转变经济发展方式，破解“大城市病”难题；中小城市继续发挥资源与区位优势，培育特色优势产业体系，完善高品质公共服务供给，着力增强对人口和产业的吸引力。未来要努力优化我国城镇体系和城镇化发展格局，以进一步释放区域发展潜能。
（四）强化城市治理和精细化管理，着力解决城市尤其县城的宜居问题
为使“以人为核心”落到实处，应当着力解决城市尤其县城治理水平与公共服务品质不高的问题，将宜居城市建设作为政府的重要职责。坚持问题导向，对于涉及居民日常生活的社会民生问题做到及时发现、尽快解决，努力补齐城市治理中的短板弱项，提升人民群众的幸福感和满意度。针对人口老龄化加剧的问题，应加快推进老旧小区加装电梯、社区养老和居家养老体系建设等公共设施更新，在全国范围内推广适老化改造的发展理念，为规模越来越大的老年群体提供针对性、舒适便捷的城市公共服务。积极探索运用智慧化技术、数字化平台、大数据、云计算等新技术手段，以智慧技术赋能，提高城市尤其县城的科学化精细化管理水平，更加高效地回应和解决百姓诉求。切实提高城市尤其县城在医疗、教育、住房、文化等领域的公共服务供给品质，加快推进基础设施改造升级。引导部分超大特大城市的农业转移人口回流县城，着力增强县城的综合承载能力，夯实产业基础及相关产业配套，实现县城基本公共服务均等化和全覆盖，从而更好地满足农民到县城安家就业的生产和生活需要，加快就地城镇化进程。
